大齐边关告急。吐蕃大军犯境，大齐十万官兵迎战，然十日之内，吐蕃骑兵突袭，以席卷之势接连吞下朔州、凉州，一时之间，朝野震动。
以中书令孟郃、门下侍中崔宁为代表的两党争辩朝堂、唇枪舌剑。孟郃称吐蕃居贫瘠之地，尚勇而好战，实非守将不力，然吐蕃蛮夷不善农事，虽占两州，终将退去，属疥癣之疾，突厥、南诏亦对我天朝上国虎视眈眈，应通盘考虑，不可随意改变兵制。崔宁则称，小病不除终成大患，吐蕃仅仅十日便攻下两州之地，天下震动、举国不宁，如非守将之责那是何人之责，如非守将之责，那置十万将士之热血于何处。德宗犹豫不决，然向来持正守中的太傅公孙义的一句话令他下定了决心，“大齐建国以来，未曾签订城下之盟。”
德宗准予崔宁之奏，降下皇帝谕旨：军旅换防，设十大藩镇，由节度使统领，分称范阳、平卢、河东、朔方、河西、凤翔、安西、北庭、剑南、岭南，各辖廿五州，参军录事再入军籍，各节度使掌握藩镇一切事物，可先斩后奏，却定要夺回凉朔二州。
此令一出，三年前孟郃兵制改革之法全盘皆没。所谓为官之道，首在平衡，德宗既按崔宁之请设立战区，在官吏选择上，便要钳制于他。孟郃请奏了九大节度使人选，德宗准予六人。包括凤翔府节度使王允之内的三人属崔宁请奏，而剩余剑南节度使则由原执金吾卫将军韦皋代任。既然划定了十大节度使，节度使原任职务必然进行更换，例如韦皋的执金吾卫，其中所涉官员调配，也已孟郃所奏为主。
这个民族，在面对一切棘手问题的时候，最好的办法便是首长负责制，划定一地首长，给予所有权利，唯有一点，便是对所辖区域的所有事物负责。所有人都明白，在朝野震动、四方不平的今天，划分藩镇、各派首领是最好的解决办法，却只有极少人知道，这也是最坏的办法，却是唯一的手段。
十大节度使总管各藩镇兵马，可自行养兵、募兵，掌握辖区生杀大权，藩镇若被外族攻占，节度使承担一切责任，如此军政、民政等相互推诿、难以追责的情况将不再出现，兵将战斗力必然能够在最短时间大幅提升。
如范阳、平卢等藩镇居于当朝的中心位置，民风淳朴，远离蛮荒，能在获得最大好处的同时没有任何风险，向往者自然是趋之若鹜。而剑南节度使统管蜀西，此地西邻吐蕃、南接南诏、中间夹着东蛮，三族呈掎角之势，是最危险之地。其次便是凤翔，凤翔位于剑南之北，紧挨吐蕃，此时也正与剑南一起，面对着吐蕃的冲击，但吐蕃退去之后，这里也能安全许多。
尚书省、中书省、门下省合称三省，三省之首，均称宰相。三省之中，尚书省实权最大，统管六部，尚书令却由太子李纯兼任。尚书省之外，中书省、门下省实权相当，中书令孟郃、门下侍中崔宁便是当朝最大的两个官员派系的首领，官居从一品。三省之上，另有三公，官居正一品，即太师、太傅、太保，乃天子、太子之师，是朝中最尊显的官职，却并不掌握实权。